發(fā)改規(guī)劃[2016]2125號
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委：
特色小（城）鎮(zhèn)包括特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)兩種形態(tài)。特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，集聚發(fā)展要素，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是指以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元，特色產(chǎn)業(yè)鮮明、具有一定人口和經(jīng)濟規(guī)模的建制鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)相得益彰、互為支撐。發(fā)展美麗特色小（城）鎮(zhèn)是推進供給側結構性改革的重要平臺，是深入推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，有利于推動經(jīng)濟轉型升級和發(fā)展動能轉換，有利于促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對新農(nóng)村建設的輻射帶動作用。為深入貫徹落實習近平總書記、李克強總理等黨中央、國務院領導同志關于特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設的重要批示指示精神，現(xiàn)就加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設提出如下意見。
一、總體要求
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務院的部署，深入推進供給側結構性改革，以人為本、因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機制，夯實城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎，完善城鎮(zhèn)服務功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，提升城鎮(zhèn)發(fā)展品質(zhì)，建設美麗特色新型小（城）鎮(zhèn)，有機對接美麗鄉(xiāng)村建設，促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
——堅持創(chuàng)新探索。創(chuàng)新美麗特色小（城）鎮(zhèn)的思路、方法、機制，著力培育供給側小鎮(zhèn)經(jīng)濟，防止“新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”，努力走出一條特色鮮明、產(chǎn)城融合、惠及群眾的新型小城鎮(zhèn)之路。
——堅持因地制宜。從各地實際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，挖掘特色優(yōu)勢，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，彰顯小（城）鎮(zhèn)獨特魅力，防止照搬照抄、“東施效顰”、一哄而上。
——堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)。根據(jù)區(qū)域要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘本地最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)，做精做強主導特色產(chǎn)業(yè)，打造具有持續(xù)競爭力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨特產(chǎn)業(yè)生態(tài)，防止千鎮(zhèn)一面。
——堅持以人為本。圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，完善城鎮(zhèn)功能，補齊城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境短板，打造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高人民群眾獲得感和幸福感，防止形象工程。
——堅持市場主導。按照政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的要求，創(chuàng)新建設模式、管理方式和服務手段，提高多元化主體共同推動美麗特色小（城）鎮(zhèn)發(fā)展的積極性。發(fā)揮好政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務等作用，防止大包大攬。
二、分類施策，探索城鎮(zhèn)發(fā)展新路徑
總結推廣浙江等地特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式，立足產(chǎn)業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機制“新而活”，將創(chuàng)新性供給與個性化需求有效對接，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺和新型城鎮(zhèn)化有效載體。
按照控制數(shù)量、提高質(zhì)量，節(jié)約用地、體現(xiàn)特色的要求，推動小（城）鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合、與服務“三農(nóng)”相結合。大城市周邊的重點鎮(zhèn)，要加強與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城。具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，要通過規(guī)劃引導、市場運作，培育成為休閑旅游、商貿(mào)物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承的專業(yè)特色鎮(zhèn)。遠離中心城市的小城鎮(zhèn)，要完善基礎設施和公共服務，發(fā)展成為服務農(nóng)村、帶動周邊的綜合性小城鎮(zhèn)。
統(tǒng)籌地域、功能、特色三大重點，以鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬以上的特大鎮(zhèn)、鎮(zhèn)區(qū)常住人口3萬以上的專業(yè)特色鎮(zhèn)為重點，兼顧多類型多形態(tài)的特色小鎮(zhèn)，因地制宜建設美麗特色小（城）鎮(zhèn)。
三、突出特色，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺
產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的生命力，特色是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭力。要立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等特色，加快發(fā)展特色優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，促進產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展，在差異定位和領域細分中構建小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè)，擴大就業(yè)，集聚人口，實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)、富鎮(zhèn)。
有條件的小城鎮(zhèn)特別是中心城市和都市圈周邊的小城鎮(zhèn)，要積極吸引高端要素集聚，發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。鼓勵外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)定居。強化校企合作、產(chǎn)研融合、產(chǎn)教融合，積極依托職業(yè)院校、成人教育學院、繼續(xù)教育學院等院校建設就業(yè)技能培訓基地，培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需各類人才。
四、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，培育經(jīng)濟發(fā)展新動能
創(chuàng)新是小城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的根本動力。要發(fā)揮小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成本低、進入門檻低、各項束縛少、生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的有效平臺和載體。鼓勵特色小（城）鎮(zhèn)發(fā)展面向大眾、服務小微企業(yè)的低成本、便利化、開放式服務平臺，構建富有活力的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)圈，集聚創(chuàng)業(yè)者、風投資本、孵化器等高端要素，促進產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈的耦合；依托互聯(lián)網(wǎng)拓寬市場資源、社會需求與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新對接通道，推進專業(yè)空間、網(wǎng)絡平臺和企業(yè)內(nèi)部眾創(chuàng)，推動新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。
營造吸引各類人才、激發(fā)企業(yè)家活力的創(chuàng)新環(huán)境，為初創(chuàng)期、中小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供便利、完善的“雙創(chuàng)”服務；鼓勵企業(yè)家構筑創(chuàng)新平臺、集聚創(chuàng)新資源；深化投資便利化、商事仲裁、負面清單管理等改革創(chuàng)新，打造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的營商環(huán)境，推動形成一批集聚高端要素、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)特色鮮明、富有活力和競爭力的新型小城鎮(zhèn)。
五、完善功能，強化基礎設施新支撐
便捷完善的基礎設施是小城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)的基礎條件。要按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，加強小城鎮(zhèn)道路、供水、供電、通信、污水垃圾處理、物流等基礎設施建設。建設高速通暢、質(zhì)優(yōu)價廉、服務便捷的寬帶網(wǎng)絡基礎設施和服務設施，以人為本推動信息惠民，加強小城鎮(zhèn)信息基礎設施建設，加速光纖入戶進程，建設智慧小鎮(zhèn)。加強步行和自行車等慢行交通設施建設，做好慢行交通系統(tǒng)與公共交通系統(tǒng)的銜接。
強化城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接，提高公路技術等級和通行能力，改善交通條件，提升服務水平。推進大城市市域（郊）鐵路發(fā)展，形成多層次軌道交通骨干網(wǎng)絡，高效銜接大中小城市和小城鎮(zhèn)，促進互聯(lián)互通。鼓勵綜合開發(fā)，形成集交通、商業(yè)、休閑等為一體的開放式小城鎮(zhèn)功能區(qū)。推進公共停車場建設。鼓勵建設開放式住宅小區(qū)，提升微循環(huán)能力。鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)開發(fā)利用地下空間，提高土地利用效率。
六、提升質(zhì)量，增加公共服務新供給
完善的公共服務特別是較高質(zhì)量的教育醫(yī)療資源供給是增強小城鎮(zhèn)人口集聚能力的重要因素。要推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉變，根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長趨勢和空間分布，統(tǒng)籌布局建設學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構、文化體育場所等公共服務設施，大力提高教育衛(wèi)生等公共服務的質(zhì)量和水平，使群眾在特色小（城）鎮(zhèn)能夠享受更有質(zhì)量的教育、醫(yī)療等公共服務。要聚焦居民日常需求，提升社區(qū)服務功能，加快構建便捷“生活圈”、完善“服務圈”和繁榮“商業(yè)圈”。
鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)要按同等城市標準配置教育和醫(yī)療資源，其他城鎮(zhèn)要不斷縮小與城市基本公共服務差距。實施醫(yī)療衛(wèi)生服務能力提升計劃，參照縣級醫(yī)院水平提高硬件設施和診療水平，鼓勵在有條件的小城鎮(zhèn)布局三級醫(yī)院。大力提高教育質(zhì)量，加快推進義務教育學校標準化建設，推動市縣知名中小學和城鎮(zhèn)中小學聯(lián)合辦學，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面。
七、綠色引領，建設美麗宜居新城鎮(zhèn)
優(yōu)美宜居的生態(tài)環(huán)境是人民群眾對城鎮(zhèn)生活的新期待。要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，保護城鎮(zhèn)特色景觀資源，加強環(huán)境綜合整治，構建生態(tài)網(wǎng)絡。深入開展大氣污染、水污染、土壤污染防治行動，溯源倒逼、系統(tǒng)治理，帶動城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善。有機協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)內(nèi)外綠地、河湖、林地、耕地，推動生態(tài)保護與旅游發(fā)展互促共融、新型城鎮(zhèn)化與旅游業(yè)有機結合，打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)美環(huán)境。鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)按照不低于3A級景區(qū)的標準規(guī)劃建設特色旅游景區(qū)，將美麗資源轉化為“美麗經(jīng)濟”。
加強歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、民族風情小鎮(zhèn)等的保護，保護獨特風貌，挖掘文化內(nèi)涵，彰顯鄉(xiāng)愁特色，建設有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗小（城）鎮(zhèn)。
八、主體多元，打造共建共享新模式
創(chuàng)新社會治理模式是建設美麗特色小（城）鎮(zhèn)的重要內(nèi)容。要統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體積極性，推動政府、社會、市民同心同向行動。充分發(fā)揮社會力量作用，最大限度激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，鼓勵企業(yè)、其他社會組織和市民積極參與城鎮(zhèn)投資、建設、運營和管理，成為美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設的主力軍。積極調(diào)動市民參與美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設熱情，促進其致富增收，讓發(fā)展成果惠及廣大群眾。逐步形成多方主體參與、良性互動的現(xiàn)代城鎮(zhèn)治理模式。
政府主要負責提供美麗特色小（城）鎮(zhèn)制度供給、設施配套、要素保障、生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管等管理和服務，營造更加公平、開放的市場環(huán)境，深化“放管服”改革，簡化審批環(huán)節(jié)，減少行政干預。
九、城鄉(xiāng)聯(lián)動，拓展要素配置新通道
美麗特色小（城）鎮(zhèn)是輻射帶動新農(nóng)村的重要載體。要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施網(wǎng)絡，健全農(nóng)村基礎設施投入長效機制，促進水電路氣信等基礎設施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、生態(tài)環(huán)保設施城鄉(xiāng)統(tǒng)一布局建設。推進城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設改造，加快農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡和快遞網(wǎng)絡建設，以美麗特色小（城）鎮(zhèn)為節(jié)點，推進農(nóng)村電商發(fā)展和“快遞下鄉(xiāng)”。推動城鎮(zhèn)公共服務向農(nóng)村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度并軌、標準統(tǒng)一。
搭建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展服務平臺，推進農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)。依托優(yōu)勢資源，積極探索承接產(chǎn)業(yè)轉移新模式，引導城鎮(zhèn)資金、信息、人才、管理等要素向農(nóng)村流動，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈雙向延伸對接。促進城鄉(xiāng)勞動力、土地、資本和創(chuàng)新要素高效配置。
十、創(chuàng)新機制，激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展新活力
釋放美麗特色小（城）鎮(zhèn)的內(nèi)生動力關鍵要靠體制機制創(chuàng)新。要全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，全面落實居住證制度，不斷拓展公共服務范圍。積極盤活存量土地，建立低效用地再開發(fā)激勵機制。建立健全進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權自愿有償流轉和退出機制。創(chuàng)新特色小（城）鎮(zhèn)建設投融資機制，大力推進政府和社會資本合作，鼓勵利用財政資金撬動社會資金，共同發(fā)起設立美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設基金。研究設立國家新型城鎮(zhèn)化建設基金，傾斜支持美麗特色小（城）鎮(zhèn)開發(fā)建設。鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機構加大金融支持力度。鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。
按照“小政府、大服務”模式，推行大部門制，降低行政成本，提高行政效率。深入推進強鎮(zhèn)擴權，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)縣級管理職能和權限，強化事權、財權、人事權和用地指標等保障。推動具備條件的特大鎮(zhèn)有序設市。
各級發(fā)展改革部門要把加快建設美麗特色小（城）鎮(zhèn)作為落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署和推進供給側結構性改革的重要抓手，堅持用改革的思路、創(chuàng)新的舉措發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，借鑒浙江等地采取創(chuàng)建制培育特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗，整合各方面力量，加強分類指導，結合地方實際研究出臺配套政策，努力打造一批新興產(chǎn)業(yè)集聚、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的美麗特色小（城）鎮(zhèn)。國家發(fā)展改革委將加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大項目、資金、政策等的支持力度，及時總結推廣各地典型經(jīng)驗，推動美麗特色小（城）鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。
國家發(fā)展改革委
2016年10月8日